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如何看待学术研究中的“撤县设区”改革?

 

编者按:城镇化的推进不仅从空间、时间维度改变了国家经济进程,也深刻影响居民生活。与之相关,行政区划调整中的制度变迁和政策效果也吸引了学者们的广泛关注和深入研究。《财贸经济》编辑部关注到,近年来涌现出很多与撤县设区政策相关的学术研究,从不同角度分析和研判政策效果。为了深入了解这项政策的来龙去脉,指出现有研究存在的难点和问题,并展望未来研究的方向,编辑部特邀请财政和城市经济学领域的三位专家学者,系统回顾和分析撤县设区改革的脉络、研究进展和应关注的重点问题。我们希望,通过对这项改革成效的深入思考和探讨,能为该领域的研究者提供参考和帮助。

 

“撤县设区”改革的研究脉络与未来展望

 

 

(中国社会科学院财经战略研究院)

 

改革开放以来,伴随着我国城镇化率的不断提高和空间集聚的不断加速,以撤县设区为代表的行政区划调整,成为顺应由“乡土中国”向“城乡中国”转型的重要制度安排。与此同时,关于撤县设区改革的动因、绩效和制度层面的探讨,正逐步成为近年来区域经济学研究的重要热点。

郡县治,天下安。自秦汉以来,县制在以农业经济形态为主的历史长河中发挥了重要作用,但面对改革开放以来人类文明史上规模最大的城镇化进程,县制在土地空间、产业结构、社会治理和基础设施等方面,逐渐暴露出与快速城镇化地区经济社会发展不相适应的短板。尤其是在经济发达地区和大城市周边地区,县制所因袭的农村化、分散化管理模式与城市社会的集约治理矛盾愈发明显。因此,自20世纪80年代开始我国撤县设区改革进程逐步加快,在19982004年和2011年后迎来了两次撤县设区的高峰期,并催生了撤县设区由个案研究向大样本研究、由单一学科研究向跨学科综合研究转型的学术景象。


科学审慎地推动撤县设区改革,将城镇化水平较高的县纳入市级层面统一规划管理,是我国推进城市治理体系和治理能力现代化的重要举措。综合来看,撤县设区改革的政策效果可以体现在如下方面:(1)发挥中心城市的集聚效应,提升区域经济一体化水平(李恕宏,2012);(2)获得更多的建设用地配额,增加土地财政收入,促进产业结构布局调整(邵朝对等,2018);(3)提升被撤并县(市)的企业生产率与就业,削弱区县发展的边界效应(唐为、王媛,2015;唐为,2019);(4)改善要素资源配置效率,弱化地方政治偏袒(卢盛峰、陈思霞,2016);(5)促进企业家才能向生产经营活动配置,改善营商环境(钟粤俊、梁超,2021);(6)不同程度地促进地方经济增长(王贤彬、聂海峰,2010;李郇、徐现祥,2015);(7)增加被撤并县(市)的固定资产投资,提升基础设施和公共服务标准(游士兵、祝培标,2017);(8)提升地方治理体系与治理能力现代化水平(张可云,2021)。

但与此同时,由于涉及地方政府和官员的既得利益驱动,撤县设区因未能根本改变要素扩张型粗放增长模式、加剧地方政府土地财政依赖而受到争议(邵朝对等,2018)。此外,撤县设区改革被工具化使用而导致的资源和环境破坏(陈科霖,2019)、影响粮食种植等农业生产(张琛、孔祥智,2017)以及显著推高特大城市的建设用地规模和房价水平(王丰龙、张传勇,2017)等负面影响也不容忽视。关于撤县设区的经济增长效应,也存在不同的声音。如Fan等(2012)利用县及县级市面板数据,研究发现撤县设区并未促进地方经济增长;李郇和徐现祥(2015)研究发现撤县设区对地方经济增长的影响只有短期的促进作用,5年后对地方经济增长的影响基本消失。

为积极应对快速城镇化带来的城市治理体系变革问题,《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出,要“优化行政区划设置,提高中心城市综合承载能力和资源优化配置能力”。国家发展改革委员会在《2018年新型城镇化建设重点任务》中提出要“稳步推进撤县(市)设区”,在《2019年新型城镇化建设重点任务》中提出要“稳妥有序调整城市市辖区规模和结构”,在《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中提出要有序推进“县改市”“县改区”“市改区”。可以预期的是,稳步推进以撤县设区为代表的行政区划调整,仍将是“十四五”乃至未来一个相当长时期我国优化区域经济布局、提升城市治理体系与治理能力现代化的重要内容,也迫切需要理论界对这一政策改革实验做出客观科学的回应。因此我们认为,未来撤县设区研究至少有以下几个方面值得重点关注。

一是要加强以“撤县设区”为代表的行政区划调整的系统性、综合性研究。常见的行政区划调整模式有撤县设区“撤县设市”“撤地设市”“撤乡设镇”等,在区划调整前后的动力机制、制度设计和政策效果等方面既有许多相似之处,又有相互区别的地方。而现有研究往往集中在某一学科领域视角,如撤县设区对城市建设、产业结构、就业和公共服务等的单方面影响,鲜有从全局角度对撤县设区的政策效果做出全面客观的综合评估。此外在某些具体的研究领域,由于样本选择和研究方法的差异问题,如撤县设区对经济增长的影响、对所在地房价的影响等研究主题还存在不尽一致的结论。这也从另一方面揭示了关于撤县设区问题,尚有许多有待学术界与实务部门探索和争鸣的研究领域。

二是要高度重视政策实验和研究方法的科学性和适用性。中国行政区划的多样性和政策实验的丰富性为区域经济学研究提供了最为丰富的研究素材,许多政策评估方法如DIDPSMRD、合成控制法等相继引入撤县设区研究领域,但不少实证研究也同时存在内生性和反向因果问题。如撤县设区改革推动了某些经济社会发展指标的向好,实际上这些现象在撤县设区改革前就已发生,这样才能达到撤县设区改革的门槛条件,所以很难界定是撤县设区改善了发展指标还是发展指标改善推动的撤县设区。因此,做类似的政策评估研究首先需要满足平行趋势假设条件。此外,如何在不同时间空间和发展基础的样本中控制其他可能因素的干扰,从而分离出撤县设区改革这一外部事件的净影响,仍需要分析模型和研究方法的不断创新,以及理论和制度层面的深层次思考。

三是要推进“撤县设区”的分类标准研究和长期跟踪研究。当前许多地方掌握的公开参照标准为民政部在2014年发布的《市辖区设置标准》(征求意见稿),明确的可量化标准尚在研究制定之中。在大国特征和区域差异背景下,有必要分类设置撤县设区标准,充分激发中西部地区的城镇化潜力。针对人口外流和收缩地区,国家发展改革委员会在《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中亦提出,要“稳妥调减收缩型城市市辖区,审慎研究调整收缩型县(市)”。同时既有研究表明,撤县设区后的政策效果需要放置到较长时空范围内进行深入观察,被撤并县(市)的地方治理模式和经济社会转型问题,都亟须严谨的学术理论和科学的制度设计进行支撑。

 

关于“撤县设区”研究的几点思考

 

吕冰洋

(中国人民大学财政金融学院)

 

     近年来,学界针对中国撤县设区开展大量的实证研究。撤县设区指的是地级市原下辖县被改设为市辖区,改革开放至今,撤县设区的改革持续推进。在20世纪90年代中期前,我国撤县设区的实践相对零散,2000年后撤县设区数量大幅度增加。民政部数据显示,20092019全国共撤销了 141 个县(平均每年减少 14 ),许多地区变为无辖县城市。撤县设区对地区经济社会发展产生了一定的影响,引发了学界的关注,由此产生了一系列相关主题的实证研究。研究采取的方法大多是双重差分方法,即将撤县设区地区作为实验组,将其他县市作为对照组进行研究。关于这类主题的研究,笔者认为有如下四个问题值得注意。

第一,对照组的选取是否恰当?

下辖县与市辖区在发展水平和职能上存在天然不同。我国县区级行政区分为县、县级市、市辖区三类,三者的设立标准涉及人口职业、产业结构、基础设施建设等城市化水平指标,意味着三者的经济发展水平存在区别。同时,区和县虽然在行政建制上为相同级别,但职能重点存在差异,主要体现在经济管理权限、产业发展和财政收支等方面。针对不同的研究主题,应注意甄别是否受到区与县固有差异的影响。尤其在使用双重差分方法时,应注意考虑对照组的选取是否恰当。

第二,“撤县设区”主要影响了什么?

下辖县与市辖区的差异主要体现在社会经济管理权、产业发展政策和财政体制三个方面。下辖县的社会经济管理权限相对独立,发展的重点在乡村,财政决策相对独立、税收上缴市比例低;而市辖区与市规划统一,发展的重点在市区建设,以第二、三产业为主,财政体制不独立且税收上缴市比例高。在研究中,应注意剖析相关政策问题文件,并结合现实,提炼总结撤县设区后到底对地方带来了什么冲击,进而分析对经济社会产生的具体影响。比如,就行政资源而言,撤县设区可能意味着促进行政资源向地级市政府的集中;就财政方面而言,撤县设区可能意味着财政独立性的削弱和财政资源的向上集中。在厘清了该改革背后真正的逻辑的基础上,再进一步分析改革冲击对某个特定变量所产生的影响。

第三,“撤县设区”的综合影响能否剥离清楚?

   撤县设区是涉及行政体制与财政体制等各方面权力的综合性改革,对地方经济社会发展产生了一系列综合性影响。比较直接的影响在于改革所涉及的方面,包括行政、财政、区域统筹发展等。比如研究财力变化、收支行为、预算行为等,这是撤县设区在财政体制方面的改革所带来的较为直接的影响,但如果想要进一步拓展,比如研究企业、居民层面的问题,可能影响链条过长,需要详细解释其理论机制,并剥离清楚撤县设区在行政、财政和产业政策各方面改革涉及的多条路径所带来的各方面影响。

第四,研究问题的现实意义是什么?

   撤县设区一定程度上是一种城市化进程中自然而然发展的产物,下辖县市辖区作为适应不同地区发展战略的行政区划,并无优劣之分。是否要撤县设区、撤县设区的时机等也因地制宜,依据当地的发展情况而定对于撤县设区的研究应注重理论上提炼统一的规律,或是对不同地区发展提出实际性的建议,而非单纯地从计量上检验其对某个经济变量的影响,这样才能更好地为行政区划改革和地方发展战略提供借鉴意义和政策建议。

总体而言,对于撤县设区这一重要制度变革的研究,不能过度依赖实证分析,需要在深入了解制度运行的逻辑基础上配合实证研究,才能更好地发现它所产生的经济影响。

 

再谈对“撤县设区”改革的认识及未来研究展望

 

陈思霞

(中南财经政法大学财政与税务学院)

 

随着中国城镇化进程的不断推进,越来越多的研究开始关注到中国造城改革的经济效应。“撤地设市”“撤县设市”撤县设区均属于中国比较重要的造城准社会实验。近几年,撤县设区改革已成为国内学者研究的热点。从已经发表论文的研究内容上看,已有研究可归纳为以下三个方面。 

1.“撤县设区”改革性质的认识

撤县设区究竟是一种城镇化发展战略还是行政区划调整,抑或是财政收支集权改革?既有研究给出了不同的答案。从改革内容上看,撤县设区属于行政区划调整,将县改并为区后,政府对新区和老区的管辖范围进行重新划分,优化资源在空间地理上的位置。例如,邵朝对等(2018)将撤县设区作为内嵌于城市化进程中的地级城市行政区划调整的一次政策实验,实证检验了撤县设区的经济增长绩效。吉黎和邹埴埸(2019)将撤县设区视为一种行政区划调整,认为撤县设区通过行政区划调整的方式对县域资源进行吸纳,获得了更多的人口和土地资源。也有研究认为撤县设区改革是一项城镇化政策实验。例如,张清源等(2018)将撤县设区看作一项增加土地供给的城镇化政策实验。魏守华等(2020)将撤县设区改革理解为土地驱动型城镇化或产业-土地城镇化驱动模式。他们认为,在撤县设区改革过程中,政府增加土地供给、加强基础设施建设,有助于增加劳动力供给、促进城市发展。

当然,撤县设区改革也涉及撤并县财政职权范围的调整。例如,范子英和赵仁杰(2020)认为,撤县设区改革的重要特征之一是县级政府改为区级政府后,实现了财政收入职权和支出职权的逐级上移。唐为(2019)将撤县设区改革视为地级市政府统筹权力的集中,将其视为集权的过程。张莉等(2018)认为撤县设区改革减少了县的数量、削弱了地方政府间竞争,从政治经济学的视角对撤县设区改革的性质提供了一种解释。

2.撤县设区”的经济效应

有关撤县设区改革经济效应评估的文献十分丰富,既有文献从人口、产业、企业绩效等多个方面对撤县设区改革的经济效应进行过评估。唐为和王媛(2015)的研究指出,撤县设区改革有明显的人口集聚效应。范子英和赵仁杰(2020)研究发现,撤县设区有助于扩大企业销售产值和利润总额、促进地区经济增长。邵朝对等(2018)发现,撤县设区依赖于要素扩张的粗放型增长模式促进了经济增长;虽然撤县设区改革带动资本、劳动等生产要素快速累积,但也造成撤并城市生产效率下降和资源错配加剧。唐为(2019)的研究从分权的边界效应的视角出发,发现撤县设区政策有助于削弱边界效应、提高了市辖区与被撤并县的资源配置效率。吉黎和邹埴埸(2019)的研究发现,撤县设区改革改善了资源整合、促进了城乡的协同发展、扩大了城市规模。

3.“撤县设区”改革的财政效应

撤并县改革之后,县作为独立一级政府的职能被取消,撤并县政府的财政收入和支出都归属于所属地市管辖。不少研究逐步开始研究撤县设区改革的财政产出效应。卢盛峰和陈思霞(2017)的研究发现,撤县设区改革减少了撤并县企业可获得的政策收益、加剧了企业的融资约束。张莉等(2018)研究发现,撤县设区改革改变了地方的生产性支出偏向。范子英和赵仁杰(2020)的研究基于财政职权的视角,研究了撤县设区改革对地方税务机关征税努力和企业税负的影响。经过梳理我们发现,有关于撤县设区改革的相关研究已经十分丰富,大家对于撤县设区改革的认识也在不断清晰。未来选择以撤县设区改革为研究主题,需要研究人员在研究视角的创新度、内容和技术的精细化程度、甚至数据挖掘上下足功夫。

我们认为,有关于撤县设区改革的研究,未来还可在以下两个方面有所发展。第一,以撤县设区的财政职权调整为切入点,研究撤县设区的财政产出结果。撤县设区改革在很大程度上削弱了撤并县作为一级独立政府拥有的财政权限;基于此,撤县设区为我们提供了一项良好的观察财政分权效应的准实验窗口。现有研究对撤县设区的财政结果的研究,主要集中在征税努力和支出偏向两个维度。然而,财政分权作为公共经济学的经典研究话题,其对地方财政支出的来源、结构、效率、回应性以及可持续性都会产生显著的影响。之前的研究多基于税收分成、“省直管县”改革等政策来分析财政分权效应。撤县设区恰好是财政分权的一个逆过程。借助撤县设区的财政职权调整,我们可以进一步讨论财政分权效应,并为有关财政分权的相关研究补充提供新的来自中国的证据。

第二,以撤县设区改革作为城镇化改革的实验窗口,进行城市群相关主题的研究探讨。不可否认撤县设区改革内容丰富,但究其根本,这项改革终究是一项内嵌于城镇化进程的“造城”改革。那么,这种城镇化模式如何影响产业资源、经济要素、政策收益在空间上的再布局?这种资源的再分配在城市整体利益和局部县(区)利益之间如何实现平衡?如果撤并县利益受损,地市级政府如何动态地调整中心市区和新合并区的经济利益、最后通过城市规模的扩大实现区域内技术进步和整体经济质量的提高?上述问题都值得学者们做进一步的探索和研究。